論公共危機中政府形象面臨的挑戰及救濟途徑

　　摘 要: 面對不斷發生的公共危機,政府必須具有透明、責任和高效的形象。但由于現階段我國政府 公關理念缺失、形象意識不足、與媒體溝通不暢等原因,嚴重制約著政府形象的建構,所以要 使公共危機治理更加順利,必須通過設立專門的政府公關機構來處理公共危機,完善政府新聞 發布制度,建立政府與公眾之間雙向對等的溝通模式,注重公務員的德性建設,提高公務員素 質,培育以公共利益為出發點的危機治理理念等來提升政府形象,提高政府化解危機的能力。

　　關 鍵 詞:公共危機;政府形象;公共利益

　　Abstract: Facing the public crisis which occurs unceasingly, the government must have a tr ansparent, responsible and highly effective image. However, the favorable imagesof governments in China are seriously restricted to form because the government s at different levels lack the idea about public relation with insufficient imag e consciousness and impeded media communication at present. To control the publi c crisis smoothly, it is necessary to set up special governmental public relatio n departments to handle the public crisis, and perfect the news release system.The departments should bear responsibilities for the mutual communication betwee n governments and the public on equity basis and emphasize the morality advancem ent of public servants and the enhancement of their competence. In addition, the y should update the image of governments by confirming the idea about crisis con trol to which the public interests should be the only starting point so as to en hance the governmental capability of controlling public crisis.

　　Key words:public crisis; government image; public interests
　　
　　政府在防范并化解社會危機方面處在關鍵地位,能否發揮主導作用是事關政府危機管理成敗 的一個重要因素。在風險社會里,政府的生存與發展很大程度上取決于其抵抗風險、化解危 機的能力。由于危機本身同時也意味著危險和一定的機遇,如果現代政府能夠適時抓住這一 時機,有效應對和化解危機,對政府良好形象的塑造將具有重要的意義。只有誠實、透明與 負責任的政府才能領導、動員群眾共渡難關。
　　
　　一、 政府形象的內涵詮釋及其定位
　　
　　在現代政治和經濟領域內,某些組織或企業常常因為一些不太好的作為而招致被全盤否定, 導致其無法與相應的目標公眾進行溝通和交流,乃至正面形象的完全崩潰。那么何為形象呢 ?根據公共關系學者的定義,形象就是一個組織的政策以及行為在公眾心目中留下的印象。因 為 它決定公眾對一個組織的態度,決定公眾對組織的政策和行為是否理解、支持和認同,因而也 決定著組織的命運。古今中外任何一個政府無不十分重視自己的形象建設,以使政府在行使 職權時更有公信力和效率,順利地推行各種政策,實現政府管理的目標。所以政府形象是政 府以其方針、政策、目標管理以及領導人、公務員的行為等要素作用于社會公眾而形成的一 種綜合認知的結果,即社會公眾對政府組織印象的總和［1］。
　　21世紀是一個危機多發的世紀,政府如何處理危機以及采取何種形象對待危機,關系到其在 國內外的形象。特別是隨著電子政府治理方式的出現,政府形象將更多地展現在世人面前, 這就要求中國政府,對外塑造成為一個有權威的大國應有的形象;對內,在面對廣大民眾之 時,也要用事實說話,使民眾相信未來的政府是一個實干的政府,一個值得信賴的政府。那 么,公共危機中政府應該具有什么樣的形象呢?
　　1. 透明政府形象
　　透明政府是指政府管理過程中的信息的公開性。特別是在危機管理中,通過公開透明,不但 可以減少政府與服務對象之間的信息不對稱,而且可以減少政府公職人員瀆職的可能性。危 機中,透明政府形象主要體現在以下幾個方面。一是有關危機控制的法律、政策要公開透明 。要使政府制定的法律和政策及時為公眾所知曉,以便公眾能夠有效地參與政府的活動,表 達自己的愿望和要求,并對政府危機管理過程進行有效監督。二是行政主體的公開透明。這 樣既可以方便行政相對人順利地找到與自身利益相關的主體,提高政府機關辦事的效率,而 且又可以更好地實現社會的有序協調發展。三是行政程序的公開透明。依法制定的行政程序 必須公開透明,才具有確定力、執行力和約束力。四是辦事結果的公開透明。在行政機關具 有一定的行政裁量自由權的情況下,公開辦事結果,才能做到同人同事同結果,才能做到公 平與公正。
　　2. 責任政府形象
　　在公共管理系統中,政府是主體,它和其他公共機構直接或間接地共同行使社會公共權力, 當然也必須承擔相應的責任。責任政府的本質特征表現為:在人民與政府的關系上,應實現 從政府權力本位向責任本位的轉變,公民義務本位向權利本位的轉變;在觀念上,要從人民 為了政府而存在向政府為了人民而存在轉變;在責任制度上,應當從強調公民責任向同時強 調公民責任與政府責任轉變。為了更好地追究政府責任,首先,必須形成一種新的行政文化 。在一個權力本位嚴重、官場潛規則盛行的文化環境中,責任政府的理念是無法推行的。責 任政府必須建構在一個義務本位、責任本位、服務本位和規則本位的行政文化土壤中,使有 咎必辭、有責必究、有過必懲成為各級官員的慣例。其次,要建立健全政府責任體系,強化 政府的政治責任,建立和完善在政府工作出現重大違法、失職、濫用職權等情形時罷免、引 咎辭職或責令辭職的政治責任制度。最后,建立一支專業化、高素質、負責任的國家公務員 隊伍,對于政府責任的承擔將有重要的作用。
　　3. 高效政府形象
　　效率是評價政府管理活動的一項重要指標以及衡量政府管理活動是否奏效的重要尺度。無效 率無效能的政府管理理念,不僅服務不力,而且直接影響到公共利益的實現。高效政府的基 本價值取向至少包括兩方面的含義:一方面從成本方面來看,高效政府必須是一個低成本的 政府,所以廉價政府是高效政府的必然選擇;另一方面,從質的方面來看,高效政府不僅僅 是一個講究效率的政府,而且是一個追求高效能的政府。高效政府形象必須通過政府職能的 合理定位和政府能力的提升來實現。一方面要求政府致力于為法律和產權奠定基礎,保持有 利于投資和經濟發展的寬松環境,提供基本的公共服務和基礎設施等基本職能。另一方面在 提升政府能力上,有賴于政府管理人員素質的提高。
　　
　　二、 政府形象在公共危機治理中的作用
　　
　　政府形象是一種能力資源,對化解風險起著非常重要的作用。因此,政府要在日常生活中培 植和塑造一種誠實、負責任、廉潔和高效的形象,在危機管理中有效發揮這筆無形資源的積 極作用。
　　首先,政府形象反映的政府信譽、威信是一種精神資源,能激勵公眾共同應對危機。政府信 譽是社會公眾對政府的一種良好印象和評價,是政府服務于民、取信于民而樹立良好形象的 表現,是一種無形的政治資源。政府信譽的樹立,能夠促進政府的勤政建設,促使政府系統 改進作風。政府信譽能增強政府組織的內聚力與外張力,政府信譽反映了廣大政府公務員共 同的價值觀,必然對政府系統內的全部成員有一種強烈的感召力,激勵公眾共同克服危機。
　　近些年來,公共危機事件頻發,如日本地鐵沙林事件、美國9•11恐怖襲擊事件、韓國大邱地 鐵縱火事件、SARS事件、禽流感流行以及2004年底的印度洋海嘯、2008年的四川汶川大地震 … …,舉目所及,各種公共危機事件層出不窮。作為現代政府必須承擔起提供與公共利益相關的 公共產品和公共服務的職能。此外,政府擁有著大量最具有配置性的公共資源,這就使得它 在整個公共危機管理中起著主力軍的核心作用。公民也希望政府提供化解公共危機的服務以 保障社會公眾的安全。而公共危機的治理則取決于政府迅速、及時、有效地對公共危機事件 的處理,取決于政府的良好形象。
　　其次,政府形象決定的政府影響力、凝聚力和號召力是一種能力資源,能動員公眾共同應對 危機。政府形象是構成政府影響力的基本要素之一,政府影響力體現著政府與公眾之間雙向 互動的心理關系,它是決定政府政策能否為公眾所接受或在多大程度上被接受的一項重要因 素,并直接影響著公眾對政府政策產生的心理、行為或行為傾向。政府凝聚力可使公眾與政 府 情感容易溝通,關系容易協調,問題容易得到解決,為國家和社會的發展創造良好的社會環境 ,是構成政府權威合法性的基礎。政府號召力,即政府號召全國人民同心同德、同舟共濟、 戰勝困難、奪取勝利的能力。因此,政府形象是政府在推行政策、實現既定目標可資利用的 能力資源,當公共危機發生時,它能動員公眾共同應對公共危機。
　　第三,政府形象有利于政府公信力的建立。科爾曼指出:當權威結構處于不穩定狀態時,當通 常穩定的轉讓機制或信任呈現不穩定狀態時,信任轉讓行為便可能出現［2］。在公共 危機中如果人們對政府處于一種不信任狀態,政府公信力就會瓦解。那么,流言、謠言,甚至 迷信活動就會趁機泛濫,從而給社會造成更大的混亂和危害。如果政府擁有良好的形象,就有 了公信力,公眾就會信任和支持政府。因此政府在危機發生前就必須與公民保持良好的關系 ,累積形象資產,預防危機爆發時突發的信任崩潰。吳宜蓁從民意與危機方面來對此說明: “所謂‘民意的后盾’,經常是因為某些組織平時具有良好形象(尤其是公益形象),民眾對 其有一定的信任與肯定,因此在危機事件發生時,民眾有可能展現支持、諒解甚至同情的情 況。”［3］所以具有公信力的政府,其方針、政策不但能得到國內公眾的支持與幫助 ,而且在國際上也能樹立良好的權威,贏得其他國家的理解和支持,反之,一個不注重自己良好 形象建構的政府,必然導致公信力的下降乃至崩潰。
　　政府具有良好的形象,其公務員也會注重自己的形象,為了維護政府形象更加努力工作,尊 重公眾,平等待人,善于愛護和保護人民的利益,甚至不惜犧牲個人利益。這不僅能提高政 府工作的效率,而且在公眾心目中也會留下更加完美的印象。這樣在公共危機情況下,公眾 就會廣泛參與危機的處理,主動捐款捐物,緩解社會對政府的壓力,這也是特殊情況下政府 提升其凝聚力的體現。
　　第四,良好的政府形象有利于整個社會道德水準的提高。“沒有任何一種組織形象會像不良 的政府機關形象那樣大面積地嚴重污染社會。因為政府機關負責公共事業管理,處于廣大群 眾的視野之中。”［4］在危機情境中,社會原有的正常秩序都處于失控狀態之下,如 果政 府形象不佳,則會加快社會道德的滑坡,造成社會秩序的進一步失控。例如在SARS爆發初期, 由 于政府沒有及時公布信息,樹立透明政府形象,謠言、小道消息滿天飛,立即引起了社會更大 的恐慌和不安,甚至出現盲目的搶購行為。再如2007—2008年度“華南虎照片事件”,對陜 西省政府、林業廳、鎮坪縣政府的形象都造成了嚴重影響,這一事件教訓極其深刻。所以, 公務員在其整個職業生涯中都參與了“道德過程”。這些道德過程是包括例行的道德工作和 計劃的“道德工程”。道德工作就是在日常工作中做正確的事,諸如說實話、公平對待他人 。只有建立在高尚品德基礎上的才華、才干,才能造福于人民,也才能受 到公眾的崇尚和尊敬,吸引公眾,從而在整個社會形成良好的道德風尚,這樣在公共危機 出現時,就會對整個社會的混亂起到一定的扭轉作用。  　　三、 公共危機對政府形象建設的挑戰
　　
　　1. 社會公眾期待政府形象的理想性
　　由于政府在防范并化解社會危機方面處在關鍵地位,發揮主導作用,公共危機發生時,社會 公眾對政府的期待是理想的。公眾所期待的政府形象主要有以下幾個方面。
　　(1) 誠信形象。政府是社會最具公信力的組織,它對社會誠信系統建設具有根本的引導與 示范作用。樹立誠信的政府形象,首先要使政務公開,才能使政府提高信息的透明度;才能 使政府在管理公共事務過程中保持中立和公正,維護公平競爭的秩序,并以此來營造一種“ 守信為榮,失信為恥,無信為憂”的社會環境。
　　(2) 服務形象。隨著市場經濟的逐步建立和完善,隨著國際競爭日益激烈,改革政府管理 方式,構建服務型政府已成為實現行政現代化的必然選擇。服務型政府借助市場、社會的力 量管理國家,既節省了政府開支,又使政府真正實現由“劃槳人”向“掌舵人”的轉變,實 現從部門利益向公共利益的轉變。謀求公共利益的最大化是政府行為的出發點和歸宿。同時 ,要徹底根除官本位思想,樹立以民為本的意識,淡化為官思想,強化職業意識,做人民公 仆。
　　(3) 責任形象。政府將老百姓的利益置于最重要的位置,真正從公共利益出發,善于傾聽 民眾的呼聲,了解百姓的疾苦,及時解決公眾的實際問題,最大限度地滿足他們對政府的信 任感,增強政府的責任心,從而有效推進政府工作,真正樹立起“創新、務實、廉潔、高效 ”的新形象。
　　2. 危機處理結果的不確定性
　　危機既可能是衰亡的開始,也可能是走向新階段興盛的契機。獲得哪種結果,既取決于危機 環境的壓力狀況,更取決于危機管理主體的狀況和能力,后者起著決定性作用。
　　任何組織在經歷危機狀態的過程中,都可能面臨著三種截然不同的結局(政府作為一種代表 公共利益、提供公共產品和公共服務的特殊公共組織,也不例外):一是組織無法承受危機 的沉重打擊,組織在危機中全面崩潰,不復存在;二是組織在危機中雖然存活下來,但是由 于沒有及時采取適當、有效的危機處理對策,尤其是沒有及時想辦法得到公眾的理解和支持 ,在危機后,組織形象嚴重受損,極度損壞了它在社會中原有的威信和地位;三是在危機中 ,組織不僅經受了危機帶來的各種壓力,而且由于它采取了積極、有效的危機管理措施和危 機問題解決對策,使組織進一步鞏固了社會地位和競爭優勢,在公眾心目中的形象也大 幅度提升。
　　我國當前政府形象總體良好,但也存在一些問題。我們應以處理公共危機為契機,推進政府 形象建設,完善原有的政府形象,塑造更加良好的政府形象。
　　
　　四、 公共危機中政府形象
　　救濟路徑
　　
　　針對公共危機情境中影響政府形象建構的因素,必須采取相應的措施,以提高政府在公眾心 目中的威信,使公共危機及時、快速地得以處理和解決。
　　1. 成立專門的政府公共關系危機處理機構
　　在公共危機情況下,如果沒有專門的公共危機處理機構,公共危機的處理就會顯得比較盲目 和混亂,效率不高。政府成立專門的公共關系危機處理中心的任務就是為內部和外部公眾 提供信息,為媒體提供新聞信息,建立信息咨詢部回答問訊和控制謠言的傳播［5］。 除此 之外,政府公共關系危機處理中心可以提供有關危機狀態下公眾社會心理和需求的相關信息, 政府的決策及制定的方針政策,必須充分考慮社會公眾的心理適應和承受能力。如果不了解 公眾的心理狀況或者忽視了公眾的心理承受能力,政府決策就有可能無法貫徹落實,有時可 能會引起公眾的誤會和反感,使政府形象受到不必要的損傷。而通過專門的政府公共關系危 機處理中心,可以及時了解政府工作對象的需求和現實要求。當前,我國的政府公共關系危 機處理機構可以由各級政府內的信訪部門、政府辦公室以及新聞和預警部門聯合組成,這樣 便于對問題的協調。
　　2. 建立和完善政府新聞發布制度
　　公共危機的特點決定政府新聞發布必須及時、客觀、準確、穩定、有序。但是應該準確及時 發布的信息卻受以下情況的制約:公共危機的報道,一旦見報,影響安定;事件原因沒有弄清 楚之前不能報道;為“安定民心”,報道時有意放大或縮小。所有這一切都與政府新聞發布 的非制度化密切相關。“制度促進著可預見性,并防止著混亂和任意的行為。制度協調人們 的各種行動,建立起信任,并能減少人們在知識搜尋上的消耗。”［6］
　　完善的新聞發布制度不僅對政府形象建設而且對于滿足公眾對信息的需求都具有重要的作用 。首先,應按照分級負責的原則,相關政府的新聞發言人要參與突發事件的處置。在處置過 程中,從新聞專業角度提出意見和建議。其次,在政府突發事件處置預案中,應有明確的媒 體應對運作流程。流程應包括以下要素:突發事件發生的第一時間,應通知新聞運作部門; 明確什么情況下進行發布,媒體溝通的目標是什么;由誰發布(可以是政府發言人,也可以 是政府部門發言人),發布口徑由誰提供,由誰審批;發布形式(根據實際情況,可以召開新 聞發布會、書面發布、提供新聞稿等多種形式);首先要保證的主流媒體是哪些等等。由于 媒體傳播最可怕的不是記者搶發新聞,而是記者搶發的新聞不是由政府發布的新聞。誰第一 時間發布新聞,誰就在公共危機的處理中占據了主導地位,那么就可以防止失實報道對政府 形象的歪曲。
　　3. 建立政府與公眾之間雙向對等的溝通模式
　　組織和公眾之間的溝通劃分為四種模式:新聞宣傳模式、公關信息模式、雙向不對等模式和 雙向對等模式。新聞宣傳模式屬于單向且不對等的溝通模式,組織不主動了解和探詢公眾的 意見,傳遞信息以宣傳為目的。公關信息模式雖然也屬于單向溝通方式,但溝通的目的是在 客觀地傳遞信息,告知公眾,而非控制或說服公眾的行為,所以本質上偏向對等的立場。雙 向不對等模式是為了讓公眾按照組織或采取組織所希望的行為,組織深入了解公眾的意見或 態度,以作為擬定說服策略的依據。而雙向對等模式主要運用科學方法深入了解公眾和公眾 的需求,以此作為溝通決策的參考依據,以達到增進雙方的了解和合作的目的。在這種雙向 對等的溝通模式之下,一方面,政府本著公開透明的原則向社會公眾公開公共危機方面的信 息,并作出相應的解釋,提高公眾對公共危機的認識能力,消除公眾的各種恐慌和誤解;另 一方面要高度重視輿論和民意,通過各種渠道廣征民意,并將其作為決策和行政的依據。所 以在雙向對等溝通模式之下,政府不再是高高在上的統治者,而是建立一種在平等基礎之上的 合作互動關系,這樣,不但能加強政府與公眾間的溝通互動,取得公眾的信任和支持,而且對 政府良好形象的建立具有重要的作用。
　　4. 培育以公共利益為出發點的危機治理理念
　　公務員要意識到自己首先是公民中的成員,自己的命運沉浮將取決于公共利益以及在公共行 政活動中得以實現的公平。從古到今,任何國家的政府及其公務人員都應該把公共利益當做 自己立身做事的出發點,特別是在危機情況下,更應該如此。公共利益可以通過鼓勵公眾對 政策制定和管理決策進行廣泛參與來體現,這種參與可以通過四種機制來實現:一是對政府 服務不佳或制度運作不當的申訴權;二是通過增強員工獨立決策和影響組織政策方向的能力 來實現;三是公共政策制定應該讓有政策影響力的公眾參與其中;四是有賴于公民本身能夠 參與政策選擇及提供服務的過程。所以在公民與政府公務員共同管理之下,公務員在處理與 公共利益相沖突的事件時,首先要具有公眾利益和公共利益至上的思想理念。如果只從政府 部門的利益出發考慮問題,喪失公共利益,只能使公共危機造成的影響越來越壞,越來越大 。
　　總之,雖然現代社會公共危機事件不可能完全避免,但是通過在平時以及危機情境之下政 府強化公共關系,建立各種危機溝通與交流機制,提高公務員的素質,時刻把公共利益放在 首位,公共危機事件造成的危害一定會得到有效地抑制。
　　
　　參考文獻:
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　　［6］柯武剛,史漫飛. 制度經濟學［M］. 北京:商務印書館, 2002:113.